來源：法語峰言

編者按：《最高人民法院公報》2017年第1期刊載了最高人民法院（2016）最高法行再80號山西省安業(yè)集團有限公司訴山西省太原市人民政府收回國有土地使用權(quán)決定案的再審判決（以下簡稱“安業(yè)案”），該案“裁判摘要”指出：“有征收必有補償，無補償則無征收。征收補償應(yīng)當(dāng)遵循及時補償原則和公平補償原則；補償問題未依法定程序解決前，被征收人有權(quán)拒絕交出房屋和土地。”此案與2013年第10期《最高人民法院公報》刊載的于棲楚訴貴陽市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局強制拆遷案（以下簡稱“于棲楚案”）以及2015年第4期《公報》刊載的陳山河訴洛陽市人民政府、洛陽中房地產(chǎn)有限責(zé)任公司行政賠償案（以下簡稱“陳山河案”），都是最高人民法院就征收與補償問題所作的再審裁判，均堅持從《征補條例》立法本意理解法條，并通過糾正下級法院的不當(dāng)裁判，澄清了對《征補條例》的誤讀，較好地維護了被征收人的合法權(quán)益。作者結(jié)合上述三個《公報》案例，闡釋了房屋征收與補償?shù)氖畟€問題。由于原文較長，為方便學(xué)習(xí)，本公號將分上、中、下連載，敬請關(guān)注！

一、征收與補償同時性問題

“有征收必有補償、無補償則無征收”，此為法治的基本要求。從法理層面分析，征收與補償不可分離；征收決定未規(guī)定補償內(nèi)容的不生效。故《物權(quán)法》第28條規(guī)定的物權(quán)變更或者消滅的時點就頗值得具體化討論。單純從理論分析看，不能認(rèn)為政府發(fā)布了征收決定，被征收人的物權(quán)就立即發(fā)生變動；只有在安置補償已經(jīng)解決的情況下，被征收人的物權(quán)才變更或者消滅。

由于種種原因，脫胎于《城市房屋拆遷管理條例》（以下簡稱《拆遷條例》）的《征補條例》未能在相關(guān)條文中明確“征收”與“補償”的同時性，給了地方政府嗣后再解決補償問題的空間，造成一些政府“快”征收而“慢”補償：有的先征后補，有的征收完結(jié)后建設(shè)開始時才補償，有的甚至多年征而不補。安業(yè)案中，太原市人民政府以通告的形式代替征收決定，正是利用了征收與補償?shù)牟煌瑫r性，即先行收回土地使用權(quán)，在實際使用土地時再來補償，從而侵犯了安業(yè)公司的物權(quán)。但從《征補條例》第27條規(guī)定實施房屋征收應(yīng)當(dāng)先補償、后搬遷，以及考察《征補條例》的上位法依據(jù)及《征補條例》自身的邏輯結(jié)構(gòu)，仍然能夠清晰地得出結(jié)論：《征補條例》在立法上仍然堅持了征收與補償?shù)耐瑫r性，仍然堅持“有征收必有補償”原則，仍然堅持補償問題應(yīng)在征收決定同時或者合理期限內(nèi)解決。

正是基于上述考慮，安業(yè)案裁判認(rèn)為：征收補償應(yīng)當(dāng)遵循及時補償原則。征收決定一般應(yīng)當(dāng)包括具體補償內(nèi)容，因評估或者雙方協(xié)商以及其他特殊原因，征收決定未包括補償內(nèi)容的，征收機關(guān)應(yīng)當(dāng)在征收決定生效后的合理時間內(nèi)，及時通過簽訂征收補償協(xié)議或者作出征收補償決定的方式解決補償問題。補償問題未經(jīng)征收補償協(xié)議或者補償決定解決前，被征收人有權(quán)拒絕交出房屋和土地。

二、安置補償不合理遲延問題

討論征收與補償關(guān)系，必然要討論征收時點、評估時點和補償時點的關(guān)系問題?！墩餮a條例》第19條和《國有土地上房屋征收評估辦法》（以下簡稱《評估辦法》）第10條均規(guī)定，被征收房屋價值評估時點為房屋征收決定公告之日。但實踐中，少數(shù)征收決定和補償決定間隔時間過長，以致如何補償成為案件爭議的主要問題。對這些特殊案件的裁判只能因案而宜：既不能一律以征收決定公告之日評估價格作為補償?shù)幕鶞?zhǔn)，否則可能會顯著降低被征收人的住房保障條件，背離《征補條例》保障被征收人合法權(quán)益的立法精神；但也不能一律以法院裁判時點的市場價格作為基準(zhǔn)，否則必然造成補償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，甚至?xí)兿嗾T導(dǎo)當(dāng)事人通過訴訟拖延征收補償過程。

因此，針對不同原因造成的遲延補償問題，應(yīng)相應(yīng)作出不同安排。具體可以考慮采取以下方式：第一，補償雖然可以適當(dāng)滯后但仍需在合理期限。第二，解決補償問題的方式，既可以是簽訂補償協(xié)議，也可以是作出補償決定。第三，補償決定所確定的補償內(nèi)容應(yīng)明確具體，并依法送達，能夠即時實現(xiàn)；被征收人領(lǐng)取補償后仍不滿意的，仍可以通過行政訴訟等方式依法主張權(quán)利。如果市縣級政府自身存在過錯，造成1年內(nèi)既未與被征收人簽訂補償協(xié)議，又不作出征收補償決定，且被征收不動產(chǎn)價格明顯上漲，仍以公告時點作為補償時點明顯不公平的，可以考慮以作出征收補償決定或者簽訂征收補償協(xié)議時的市場價格作為補償基準(zhǔn)。第四，對市縣級政府在合理期限內(nèi)作出的補償決定，人民法院一般不宜以裁判時點作為補償基準(zhǔn)時點。第五，對市縣級政府超過合理期限且無正當(dāng)理由未予補償，又不能證明被征收人同意延期協(xié)商補償?shù)模嗣穹ㄔ嚎蓪嶋H作出補償決定的時點或者雙方協(xié)商的時點作為評估時點。

三、征收決定的形式問題

市縣級政府作出征收決定，應(yīng)針對被征收地塊上所有的被征收人，還是應(yīng)分戶分別作出。從《征補條例》條文邏輯看，是將征收地塊上所有房屋作為整體，而非分戶分別進行：即市縣級政府僅作出單一的征收決定以征收被征收范圍內(nèi)的所有房屋；只是在作出補償決定時，才分戶逐一制作并送達。而根據(jù)《征補條例》第14條規(guī)定，被征收人不服征收決定，享有相應(yīng)提起復(fù)議和訴訟的權(quán)利。整體單一征收的優(yōu)點在于高效便捷，有利于征收工作整體推進，有利于將征收與補償分離，也有利于“說服動員”被征收人接受補償，但缺點也十分明顯，由于每一個被征收人、每一戶房屋的情況不盡相同，其是否都同樣符合征收條件情況各異，同時，被征收人申請復(fù)議和提起訴訟的，必然又帶來復(fù)議和司法審查對象的確定問題。進而言之，還會帶來對整個征收決定的原告主體資格問題，司法審查范圍問題，其他被征收權(quán)利人作為訴訟主體的資格問題，以及生效裁判既判力的范圍問題，等等。

可見，在整體上對同一征收地塊的被征收人作出一個征收決定，將其統(tǒng)一化、抽象化，不僅不利于征收程序中被征收人程序性權(quán)利的保障，也不利于后續(xù)救濟程序的有序進行，并給司法審查帶來一系列難題。《征補條例》修訂時，應(yīng)當(dāng)完善征收決定的內(nèi)容和形式：即對征收范圍內(nèi)的每一戶房屋逐一制作并送達征收決定，明確征收決定的個別性。

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